La Payment Services Act 2019

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De dos leyes antiguas a una ley basada en actividades

Antes de 2020, la regulación de los pagos en Singapur se repartía entre dos leyes. La Money-changing and Remittance Businesses Act regulaba a los cambistas y a los agentes de remesas, mientras que la Payment Systems (Oversight) Act otorgaba a la Monetary Authority facultades sobre los sistemas de pago de importancia sistémica y los instrumentos de valor almacenado. Ninguna de las dos se había redactado pensando en las criptomonedas. La Payment Services Act 2019 derogó ambas leyes y las sustituyó por un marco único, que la Monetary Authority describió como basado en actividades: una empresa necesitaría una licencia para los servicios que efectivamente prestara, con independencia de la forma o la denominación de su negocio.¹

El proyecto de ley Payment Services Bill se presentó en el Parlamento el 19 de noviembre de 2018 y superó la segunda y la tercera lectura el 14 de enero de 2019. Recibió la sanción el 11 de febrero de 2019 como Act 2 of 2019 y entró en vigor el 28 de enero de 2020. El discurso de segunda lectura lo pronunció Ong Ye Kung, entonces ministro de Educación, en nombre de Tharman Shanmugaratnam, el ministro responsable de la Monetary Authority. Presentó la ley como respuesta a un panorama de pagos transformado por la tecnología, en el que nuevos proveedores y nuevas formas de valor habían escapado a las antiguas categorías.²

La ley regula siete servicios de pago: la emisión de cuentas, la transferencia de dinero nacional, la transferencia de dinero transfronteriza, la adquirencia de comercios, la emisión de dinero electrónico, los servicios de digital payment tokens y el cambio de moneda.³ La lista situaba la negociación de criptomonedas en la misma ley que una tienda de remesas o un adquirente de tarjetas. La elección fue deliberada. Para el legislador de 2019, la función económica de un token como el bitcoin era la de un medio de pago al margen del sistema monetario oficial, y el riesgo que más importaba era su uso para blanquear dinero.

El digital payment token

La ley define el digital payment token («token de pago digital») como una representación digital de valor, expresada como unidad, que no está denominada en ninguna moneda ni vinculada por su emisor a ninguna moneda, que es o está concebida para ser un medio de cambio aceptado por el público o por una parte del público como pago de bienes o servicios o para la extinción de una deuda, y que puede transferirse, almacenarse o negociarse electrónicamente.⁴ La definición abarca el bitcoin, el ether y la mayoría de las demás criptomonedas que circulan como medios de cambio. Los tokens que representan acciones, participaciones en un organismo de inversión colectiva u obligaciones quedan fuera de ella, porque son productos de los mercados de capitales regidos por la Securities and Futures Act, cuya arquitectura describe el capítulo E.I.

En la versión original de la ley, un servicio de digital payment tokens consistía en dos actividades: negociar con dichos tokens y facilitar su intercambio. Una empresa que compraba y vendía bitcoin por cuenta propia frente a sus clientes, o que gestionaba una plataforma en la que los clientes intercambiaban tokens entre sí, necesitaba una licencia. Una empresa que solo custodiaba tokens, o que solo los transmitía, no la necesitaba. Esta laguna se detectó pronto y se colmó mediante las modificaciones posteriores que se describen más adelante.

Tres clases de licencia

La ley creó tres clases de licencia. Una licencia de cambio de moneda cubre únicamente el cambio de moneda. Una licencia de entidad de pago estándar permite a una empresa prestar cualquier combinación de los siete servicios siempre que sus volúmenes de operaciones y su saldo de dinero electrónico se mantengan por debajo de determinados umbrales. Por encima de esos umbrales se exige una licencia de entidad de pago principal, que conlleva obligaciones más exigentes, entre ellas la salvaguarda del dinero de los clientes. El discurso de segunda lectura describió el régimen de las entidades de pago estándar como una especie de sandbox permanente, en el que las empresas pequeñas podían crecer con normas más ligeras antes de asumir toda la carga de la regulación.⁵

Los umbrales para una entidad de pago estándar se fijaron en tres millones de dólares de Singapur en operaciones mensuales para cualquier servicio de pago, o seis millones de dólares para dos o más servicios, sin computar la emisión de cuentas y el cambio de moneda, junto con cinco millones de dólares de dinero electrónico pendiente diario.⁶ Muchas plataformas de intercambio de criptomonedas superaban estas cifras y solicitaron, por tanto, la licencia principal. La clase de licencia venía así determinada por el volumen de negocio y la gama de servicios ofrecidos, cualquiera que fuera la naturaleza del token o el modelo de negocio de la plataforma.

El blanqueo de capitales como primer objetivo

La ley era explícita en cuanto a su prioridad. En su discurso de segunda lectura, Ong Ye Kung afirmó que los servicios de digital payment tokens «conllevan importantes riesgos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo» y anunció que todos los proveedores de servicios de negociación o intercambio en Singapur tendrían que cumplir requisitos de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo. También reivindicó para Singapur un lugar entre los primeros reguladores financieros en introducir un marco para estos servicios.⁷

Los requisitos se establecieron en una instrucción (notice) de la Monetary Authority para los proveedores de servicios de digital payment tokens, que aplicaba las obligaciones de diligencia debida con respecto al cliente, conservación de registros, seguimiento de operaciones y comunicación de operaciones sospechosas conocidas de la banca.⁸ En junio de 2019, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) extendió sus propios estándares a los proveedores de servicios de activos virtuales y exigió que obtuvieran licencia o registro y que estuvieran regulados frente a los riesgos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo.⁹ La ley de Singapur, aprobada cinco meses antes, anticipó buena parte de ese estándar. El marco más amplio de control del blanqueo de capitales en Singapur se examina en el capítulo H.III.

Lo que la ley no hizo en su forma original fue igualmente importante. No regulaba la solidez de los propios tokens ni protegía a los inversores frente a las pérdidas derivadas de las variaciones de precio. La Monetary Authority advirtió reiteradamente al público de que la negociación de criptomonedas era muy arriesgada y de que la concesión de una licencia no equivalía a respaldar ningún token. El 17 de enero de 2022 publicó directrices según las cuales los titulares de licencias y otros proveedores no debían promocionar sus servicios entre el público en general en Singapur.¹⁰ Las directrices señalaban los espacios públicos y los influencers en redes sociales como canales que debían evitarse, lo que retiró la publicidad de criptomonedas del transporte público y de las pantallas públicas.¹¹

La cola de las licencias

El proceso de concesión de licencias resultó lento y selectivo. Las empresas que ya operaban cuando entró en vigor la ley podían continuar al amparo de una exención transitoria mientras se evaluaban sus solicitudes. En una respuesta a una pregunta parlamentaria del 26 de julio de 2021, Tharman Shanmugaratnam informó de que la Monetary Authority había recibido más de 480 solicitudes de licencia en virtud de la ley, unas 170 de ellas, alrededor del 35 %, para servicios de digital payment tokens. Treinta de esas solicitudes, el 18 %, se habían retirado tras el contacto con la autoridad, dos se habían denegado y todavía no se había concedido ninguna licencia a un proveedor de tales servicios. Unos noventa proveedores operaban al amparo de la exención.¹²

Las cifras ilustran una política deliberada. La Monetary Authority utilizó el procedimiento de solicitud para examinar a fondo la estructura de propiedad, la gobernanza, los controles y los planes de negocio de los solicitantes, y muchos se retiraron cuando quedó claro que no cumplirían sus expectativas. Las primeras licencias y aprobaciones de principio (in-principle approvals) para empresas de criptoactivos llegaron a partir de finales de 2021, y a mediados de la década varias decenas de empresas tenían licencias de entidad de pago principal para servicios de digital payment tokens, entre ellas filiales de bancos, plataformas de intercambio globales y custodios especializados.¹³ Para una plataforma global, una licencia singapurense se convirtió en un sello de calidad que podía invocarse en las negociaciones con bancos y reguladores de otros países.

Las modificaciones de 2021 y su entrada en vigor en 2024

Las lagunas de la ley original se abordaron con la Payment Services (Amendment) Act 2021, que el Parlamento aprobó en enero de 2021. Su entrada en vigor se retrasó hasta 2024, cuando la Monetary Authority publicó la normativa de desarrollo y las instrucciones necesarias para aplicarla. El 2 de abril de 2024, la autoridad anunció que, a partir del 4 de abril de 2024, otras tres actividades quedarían comprendidas en la ley: la prestación de servicios de custodia de digital payment tokens, la facilitación de transferencias e intercambios de dichos tokens aun cuando el proveedor nunca llegue a tener en su poder el dinero o los tokens, y la facilitación de transferencias de dinero transfronterizas aun cuando el dinero no se acepte ni se reciba en Singapur.¹⁴

Las modificaciones también facultaron a la Monetary Authority para imponer requisitos de protección de los usuarios y de estabilidad financiera, junto con los relativos al blanqueo de capitales. Las empresas que ya realizaban las actividades recién reguladas debían notificarlo a la autoridad en un plazo de 30 días, presentar una solicitud de licencia en un plazo de seis meses y aportar, en un plazo de nueve meses, un informe de un auditor externo sobre su negocio y sus controles contra el blanqueo de capitales.¹⁵ Con estos cambios, la ley que había nacido como instrumento contra el blanqueo de capitales se convirtió en un régimen completo de conducta para el sector de los criptoactivos. Los acontecimientos que hicieron urgente este cambio son el objeto de la sección siguiente.

Notas

1. Mondo Visione, “Monetary Authority of Singapore: Payment Services Act Comes Into Force”, 28 de enero de 2020 (que reproduce la nota de prensa de la MAS): la ley «adopts an activity-based licensing framework»; quedan derogadas la Money-changing and Remittance Businesses Act y la Payment Systems (Oversight) Act. ↩
2. Wikipedia, “Payment Services Act 2019” (consultado en noviembre de 2026): Bill No. 48/2018, presentado el 19 de noviembre de 2018, segunda y tercera lectura el 14 de enero de 2019, sanción el 11 de febrero de 2019, Act 2 of 2019, en vigor desde el 28 de enero de 2020. MAS, “Payment Services Bill”, Second Reading Speech by Mr Ong Ye Kung, Minister for Education, on behalf of Mr Tharman Shanmugaratnam, 14 de enero de 2019, mas.gov.sg. ↩
3. Wikipedia, “Payment Services Act 2019” (consultado en noviembre de 2026), con la lista de las siete actividades reguladas. ↩
4. Payment Services Act 2019, sección 2(1), definición de «digital payment token», junto con la parte 2 de la First Schedule. ↩
5. MAS, “Payment Services Bill”, Second Reading Speech, 14 de enero de 2019: titulares de licencias de cambio de moneda, entidades de pago estándar y entidades de pago principales; las entidades de pago estándar se regulan de forma más ligera, en lo que el discurso denomina un «permanent sandbox»; medidas regulatorias «tailored to the scope of services being offered by any provider». ↩
6. MAS, “Licensing for Payment Service Providers”, mas.gov.sg (regulation/payments): umbrales de «S$3 million monthly transactions for any payment service», «S$6 million monthly transactions for two or more payment services» (sin computar la emisión de cuentas de dinero electrónico y el cambio de moneda) y «S$5 million of daily outstanding e-money», con remisión a la sección 6(5) de la Payment Services Act 2019. ↩
7. MAS, “Payment Services Bill”, Second Reading Speech, 14 de enero de 2019: los servicios de digital payment tokens «carry significant money laundering and terrorism financing risks»; todos los proveedores de servicios de negociación o intercambio de DPT en Singapur deben cumplir los requisitos AML/CFT; además, el proyecto convierte a Singapur en uno de los primeros reguladores financieros en introducir un marco para los servicios de DPT, entendidos comúnmente como servicios de negociación o intercambio de criptomonedas. ↩
8. MAS Notice PSN02 on Prevention of Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism – Holders of Payment Services Licences (Digital Payment Token Service), emitida en 2019 y modificada varias veces desde entonces. ↩
9. MAS, “Explanatory Brief for Financial Services and Markets Bill 2022”, 14 de febrero de 2022: el GAFI adoptó en junio de 2019 estándares reforzados para los proveedores de servicios de activos virtuales, que exigen regularlos frente a los riesgos de blanqueo de capitales y de financiación del terrorismo y que obtengan licencia o registro allí donde se constituyan. ↩
10. MAS, Guidelines on Provision of Digital Payment Token Services to the Public (PS-G02), 17 de enero de 2022, mas.gov.sg: los proveedores de servicios de DPT «should not promote their DPT services to the general public in Singapore». ↩
11. PS-G02, sobre la comercialización en espacios públicos y a través de terceros como los influencers en redes sociales. ↩
12. MAS, “Reply to Parliamentary Question on Digital Payment Token Service Provider Applicants”, 26 de julio de 2021 (pregunta del Sr. Louis Chua Kheng Wee, diputado por la Sengkang GRC): más de 480 solicitudes, unas 170 (alrededor del 35 %) para servicios de DPT; 30 (18 %) retiradas; dos denegadas; ninguna licencia concedida todavía; unos 90 proveedores de servicios de DPT operando al amparo de la exención. ↩
13. MAS Financial Institutions Directory (eservices.mas.gov.sg/fid), lista de entidades de pago principales con licencia para servicios de digital payment tokens. ↩
14. Allen & Gledhill, “MAS expands scope of regulated payment services, amends ongoing compliance requirements and introduces user protection requirements for DPT service providers under Payment Services Act 2019”, abril de 2024, que enumera la Payment Services (Amendment) Act 2021 (Commencement) Notification 2024 (S 285/2024), las Saving and Transitional Provisions Regulations 2024 (S 286/2024) y las Payment Services (Amendment) Regulations 2024 (S 287/2024). MAS, nota de prensa “MAS Expands Scope of Regulated Payment Services”, 2 de abril de 2024: tres actividades adicionales reguladas; las modificaciones surten efecto por etapas a partir del 4 de abril de 2024. ↩
15. Ibid.: notificación en un plazo de 30 días, solicitud de licencia en un plazo de seis meses e informe del auditor externo en un plazo de nueve meses a contar desde el 4 de abril de 2024; la MAS puede imponer a los proveedores de servicios de DPT requisitos AML/CFT, de protección de los usuarios y de estabilidad financiera. ↩

Solo a efectos de información general. Este artículo no constituye asesoramiento jurídico ni fiscal, no sustituye el asesoramiento en un caso concreto y no crea una relación abogado-cliente. Refleja la situación jurídica a fecha de octubre 2026.