Trabajo, suelo y los instrumentos del Estado
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Las relaciones laborales: de la confrontación al tripartismo
Las relaciones laborales que Winsemius temía tenían raíces profundas. En 1955 Singapur registró 275 huelgas, con 57 000 trabajadores implicados y una pérdida de 946 000 jornadas de trabajo. El Gobierno del PAP creó un Industrial Arbitration Court (tribunal de arbitraje laboral), que empezó a funcionar el 15 de septiembre de 1960 al amparo de la Industrial Relations Ordinance, para fomentar la negociación colectiva y resolver conflictos. El tribunal no puso fin a la conflictividad. Lee Hsien Loong cifró la pérdida de 1961, el año en que comenzó a operar la EDB, en 415 000 jornadas, una cifra que nunca se ha vuelto a superar. Stoelinga indica para ese mismo año 116 huelgas y 411 000 jornadas perdidas.1
El cambio decisivo fue político. Tras la escisión del PAP y las detenciones de dirigentes de izquierda descritas en el capítulo II de esta parte, el National Trades Union Congress se convirtió en la organización sindical dominante, estrechamente aliada con el Gobierno. En 1965 el NTUC y el Gobierno firmaron una Charter for Industrial Progress (Carta para el Progreso Industrial) y un Productivity Code of Practice (código de buenas prácticas en materia de productividad).2 Los sindicatos aceptaron que el bienestar de sus afiliados dependía del crecimiento y de la inversión. El Gobierno, a su vez, otorgó al NTUC un papel en la formulación de políticas y en empresas cooperativas al servicio de los trabajadores.
La Employment Act y la Industrial Relations (Amendment) Act 1968
En 1968 el Parlamento modificó la Industrial Relations Ordinance y aprobó la Employment Act (ley de empleo), que entró en vigor el 15 de agosto de 1968.34 El politólogo Garry Rodan resumió los principales cambios de la Employment Act. La jornada semanal ordinaria pasó de 39 a 44 horas, los días festivos se redujeron de 15 a 11 al año y se recortaron los días de descanso y las bajas por enfermedad. Las vacaciones anuales retribuidas se limitaron a siete días para los trabajadores con menos de diez años de antigüedad, las indemnizaciones por despido colectivo solo se aplicaban tras tres años de servicio ininterrumpido y las gratificaciones y los pagos ex gratia quedaron sustancialmente limitados.5 La reforma de la legislación sobre relaciones laborales excluyó de la negociación colectiva materias como los ascensos, los traslados, los despidos y las reducciones de plantilla, que quedaron reservadas a la dirección. La sección 18(2) de la Industrial Relations Act 1960 sigue prohibiendo hoy que un sindicato incluya tales materias en sus propuestas de convenio colectivo.6
Los sindicatos apoyaron la legislación. Lee Hsien Loong explicó más tarde que la Employment Act «barrió las rigideces de las antiguas leyes laborales» y dio a los empleadores libertad para contratar y despedir, al tiempo que fomentaba el crecimiento y, con ello, una mayor seguridad en el empleo. La conflictividad laboral casi desapareció. En 1968 se registraron cuatro huelgas con 19 959 jornadas perdidas, y en 1969 ninguna. El Industrial Arbitration Court atribuye la paz laboral de finales de los años sesenta a su propia labor, a la legislación de 1968 y a una relación de cooperación entre sindicatos y empleadores propiciada por el Gobierno.7
Conviene dejar constancia del precio de esta paz. Los trabajadores renunciaron a beneficios que habían conquistado en los años cincuenta, mientras que la independencia de los sindicatos quedó drásticamente recortada. Rodan y otros críticos describen esta etapa como un periodo en el que el Estado disciplinó a la mano de obra en interés del capital extranjero. Sus defensores replican que el rápido crecimiento del empleo trajo consigo, en menos de una década, un aumento de las rentas reales. Ambas lecturas coinciden en el resultado para los inversores: un mercado laboral en el que las huelgas eran raras y los costes salariales, previsibles.
El National Wages Council
El pleno empleo creó un nuevo problema. A medida que bajaba el desempleo, el Gobierno temía que una negociación descentralizada provocara una explosión salarial que ahuyentara la inversión. Después de que el ministro de Finanzas Hon Sui Sen sondeara en 1971 a dirigentes sindicales y empresariales sobre un foro tripartito, el 7 de febrero de 1972 se creó el National Wages Council (Consejo Nacional de Salarios). Trabajadores, empresarios y Gobierno designaban cada uno a tres representantes, bajo la presidencia de una persona independiente.8 Su primer presidente, el economista Lim Chong Yah, ocupó el cargo hasta 2001 y atribuyó la idea a Winsemius, cuyo origen sitúa Stoelinga en el Consejo Económico y Social neerlandés.9
El Consejo publica cada año directrices sobre los incrementos salariales que no son jurídicamente vinculantes, aunque el sector público y la mayor parte del sector sindicalizado las siguen. Una encuesta del Ministerio de Trabajo de octubre de 1979 constató que 489 000 trabajadores sujetos a negociación colectiva, el 83 % de la población activa, se habían beneficiado directamente de las recomendaciones de ese año. En 1979 el Consejo utilizó su influencia en sentido contrario. Su «política salarial correctiva» de fuertes subidas entre 1979 y 1981 pretendía empujar la economía hacia actividades intensivas en cualificación y de mayor valor añadido.10 La política salarial se convirtió así en un instrumento de política industrial.
Expropiación de suelo y vivienda pública
El suelo era el segundo factor escaso. A comienzos de los años sesenta el Estado era propietario de menos de la mitad del territorio de Singapur.11 El Gobierno modificó en varias etapas el régimen de la expropiación forzosa. En 1963 Lee Kuan Yew expuso los principios ante la Asamblea Legislativa: nadie debía obtener una ganancia caída del cielo gracias a un desarrollo financiado con fondos públicos, y el suelo necesario para fines públicos no debía costar más de lo que habría valido si el Gobierno no hubiera planificado el desarrollo de la zona.12
El Land Acquisition (Amendment No. 2) Bill de 1964 se convirtió, tras la independencia, en la Land Acquisition Act 1966 (ley de expropiación de suelo). Introdujo valores del suelo «congelados» (pegged) como base de la indemnización. Posteriormente, el valor se fijó a 30 de noviembre de 1973 o a la fecha de notificación, si esta era inferior. La fecha de referencia no empezó a actualizarse hasta 1988. Una indemnización inferior al valor de mercado abarató de forma drástica los proyectos públicos. En 2007 el ministro de Justicia reconoció que las disposiciones limitativas de la indemnización habían permitido al Estado costear las nuevas ciudades de la HDB, el Jurong Industrial Estate, el aeropuerto de Changi y el MRT. La reforma de ese año volvió a la indemnización por el valor de mercado en la fecha de la expropiación.13
La vivienda pública completó la política del suelo. El Housing and Development Board (organismo de vivienda pública), creado en febrero de 1960, había construido 54 430 viviendas en 1965.14 La vivienda eliminó los barrios de chabolas que habían escandalizado a los observadores en 1959 y dio a los trabajadores un interés propio en la estabilidad política. También vinculó el mercado de la vivienda al Central Provident Fund, que la parte D examina como fuente de ahorro nacional. Para la estrategia industrial, la combinación de suelo expropiado y vivienda pública significaba que las fábricas y los trabajadores que las atendían podían ubicarse allí donde los planificadores decidieran.
Un error frecuente
A menudo se describe Singapur como una economía de laissez-faire que triunfó porque el Estado dejó en paz a los mercados. La historia de la EDB apunta en otra dirección. El Estado eligió las industrias, construyó los polígonos, poseía la mayor parte del suelo, financiaba proyectos a través de su propio banco, negociaba exenciones fiscales temporales empresa por empresa y moldeaba los salarios mediante un consejo tripartito. Lo que Singapur evitó fue el proteccionismo y la propiedad estatal de la industria manufacturera como fin en sí mismo. Sus mercados estaban abiertos al capital extranjero, lo que explica la persistencia de la imagen de libre mercado. Aun así, fue el Estado quien los diseñó y los mantuvo.
Notas
- Industrial Arbitration Court, “History” (iac.gov.sg, consultado en noviembre de 2026): «In 1955, there was a high of 275 strikes, involving 57,000 workers, and a record loss of 946,000 man-days.»; Industrial Arbitration Court, “History”, op. cit.: el tribunal empezó a funcionar el 15 de septiembre de 1960; el objetivo de la legislación era «the encouragement of collective bargaining with a view to the free negotiation of collective agreements»; discurso del BG Lee Hsien Loong, 1 de agosto de 1991, op. cit., p. 5: «In 1961, when EDB began, 415,000 man-days were lost through strikes and street riots»; F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 337, que cita el mensaje del primer ministro con motivo del Día Nacional de 1969 (National Day Broadcast 1969). ↩
- Wikipedia, “Labour movement of Singapore” (consultado en noviembre de 2026): «In 1965, NTUC and the government signed a Charter for Industrial Progress and a Productivity Code of Practice.» ↩
- Employment Act 1968, «In operation from 15 August 1968», según la reproducción en lawplayer.com a partir de Singapore Statutes Online (consultado en noviembre de 2026). ↩
- Según las fuentes, la Industrial Relations (Amendment) Act 1968 entró en vigor el mismo día; NLB Infopedia, “Industrial Relations (Amendment) Act” (SIP_2014-07-07_133856). ↩
- Garry Rodan, The Political Economy of Singapore’s Industrialization, p. 92, citado en F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 337. ↩
- F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 337: los empleadores obtuvieron una mayor responsabilidad sobre los ascensos, los despidos, las reducciones de plantilla y otros cambios internos; Industrial Relations Act 1960, s. 18(2)(a)–(f), según la reproducción en lawplayer.com a partir de Singapore Statutes Online (consultado en noviembre de 2026): ascensos, traslados, contratación de personas para cubrir vacantes, extinción por amortización de puestos o reorganización, despido y readmisión, y asignación de funciones. ↩
- Discurso del BG Lee Hsien Loong, 1 de agosto de 1991, op. cit., p. 7; F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., p. 337, que cita el mensaje del primer ministro con motivo del Día Nacional de 1969 y la exposición de los National Archives Singapore: The Story of an Economic Miracle; Industrial Arbitration Court, “History”, op. cit.: «The late 1960s saw a climate of growing industrial peace.». ↩
- Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”, op. cit., pp. 52–53, que cita el discurso de Hon Sui Sen recogido en el Straits Times del 19 de junio de 1971: «the National Wages Council (NWC) was established on 7 February, 1972. Labour, management and the Government each had three representatives in the NWC, which was chaired by an independent chairman.» ↩
- F. Stoelinga, Albert Winsemius, op. cit., pp. 16 y 386–387, que cita a Lim Chong Yah, Singapore’s National Wages Council: An Insider’s View, Singapur, 2013, p. 4: «The man who suggested this organization is called Dr. Albert Winsemius»; «I was its nurse-maid and hand-maiden for nearly 30 years (1972-2001).» ↩
- Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”, op. cit., p. 53; 1981 NWC Recommendations, 13 de mayo de 1981, apdo. 1.1, reproducidas en Kim Seah Teck Kim, “Singapore’s National Wages Council”, op. cit.: la política salarial correctiva fue «recommended in 1979 as a part of the overall strategy to shift the economy to skill-intensive, middle technology and higher value-added industries and services». ↩
- Es un dato ampliamente citado que el Estado poseía alrededor del 44 % del suelo en 1960 y que hoy posee en torno al 90 % (p. ej., Sock Yong Phang y Khoo Teng Chye, del Centre for Liveable Cities, quien indica más del 85 % en 2007). ↩
- Tan Sook Yee, “Is There Any Pointe?” [2003] SJLS 262, p. 264, que cita a Lee Kuan Yew, Official Report, Legislative Assembly Debates, vol. 22, 1963, cols. 652–653. ↩
- Tan Sook Yee, “Is There Any Pointe?”, op. cit., pp. 264–265: el proyecto de ley de 1964, que se convirtió en la Land Acquisition Act 1966, «introduced the method of ‘pegged’ land values as the basis of compensation»; posterior fecha de referencia a 30 de noviembre de 1973; actualización gradual de la fecha de referencia a partir de 1988 y fecha de referencia a 1 de enero de 1995 para el suelo expropiado a partir del 27 de septiembre de 1995; Ministry of Law, Second Reading Speech on the Land Acquisition (Amendment) Bill del viceprimer ministro S Jayakumar, 11 de abril de 2007, apdos. 2, 4 y 7 (mlaw.gov.sg, consultado en noviembre de 2026). ↩
- Wikipedia, “Housing and Development Board” (consultado en noviembre de 2026): la HDB se creó en febrero de 1960; en 1965 «54,430 flats had been built». ↩
Solo a efectos de información general. Este artículo no constituye asesoramiento jurídico ni fiscal, no sustituye el asesoramiento en un caso concreto y no crea una relación abogado-cliente. Refleja la situación jurídica a fecha de octubre 2026.