De la supervisión por normas a la supervisión por riesgos

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El diagnóstico de 1997

El enfoque supervisor que la Monetary Authority of Singapore (MAS, la autoridad monetaria y supervisora financiera) abandonó en 1998 había servido bien a Singapur en un aspecto. Había producido un sistema bancario sólido y bien capitalizado que resistió la crisis asiática, como muestra el capítulo anterior. Su debilidad residía en su uniformidad, porque las mismas normas detalladas se aplicaban por igual a las entidades bien gestionadas y a las mal gestionadas. El regulador evaluaba además productos y operaciones que el mercado podría haber juzgado por sí mismo. En su discurso de noviembre de 1997, Lee Hsien Loong pidió desplazar el acento de la regulación a la supervisión. En sus términos, la regulación abarcaba los requisitos de capital y las normas prudenciales, mientras que la supervisión consistía en vigilar el cumplimiento por parte de las entidades y la calidad de sus controles internos. Sostuvo también que Singapur debía «rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors», es decir, confiar más en la disciplina de mercado y en la plena transparencia informativa para proteger a los inversores.¹

La experiencia de SIMEX y Barings, que describe el capítulo II de esta parte, reforzó el diagnóstico. Ningún conjunto de normas podía sustituir los controles internos de una entidad financiera. Un regulador podía exigir controles adecuados, verificar su existencia y asegurarse de que el mercado dispusiera de información suficiente para imponer su propia disciplina.

La construcción del marco centrado en el riesgo

El informe anual de 1998/99 describía con detalle el nuevo enfoque. La MAS había pasado progresivamente de una regulación de «talla única» a un enfoque supervisor centrado en el riesgo. La supervisión se concentraría en el riesgo sistémico, con inspecciones que evaluarían la adecuación de los controles internos y de los sistemas de gestión de riesgos. La MAS estaba desarrollando además sistemas internos de calificación de las entidades financieras, con el fin de avanzar hacia una regulación basada en el desempeño que diera más margen a los operadores más fuertes y mejor gestionados. El mismo informe advertía de que la crisis regional había puesto de manifiesto los peligros de liberalizar los mercados financieros sin reforzar los sistemas de supervisión.²

Al cambio de filosofía le siguieron cambios organizativos. En mayo de 1998, la MAS creó una unidad de inspección dentro de su Securities and Futures Department para realizar inspecciones in situ de los intermediarios de valores, que comenzó su labor en agosto de 1998. La MAS empezó también a desarrollar un marco de riesgos común para la banca, los valores y los seguros, porque las distinciones entre estos sectores se estaban difuminando. La Banking (Amendment) Act 2001 facultó a la MAS para fijar a cada banco requisitos de suficiencia de capital distintos del mínimo establecido del 12 %. Así, el capital podía calibrarse según el riesgo de cada entidad.³

En abril de 2004, la MAS publicó sus Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore. En junio del mismo año, Lee resumió el cambio como el abandono de una «one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach», es decir, el paso de una regulación prescriptiva de talla única a un enfoque supervisor más centrado en el riesgo.⁴

Impacto y riesgo: el marco de 2007

El nuevo enfoque recibió su forma definitiva en abril de 2007, cuando la MAS publicó MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions. La monografía exponía cómo evaluaba la MAS los riesgos de las entidades mediante su Common Risk Assessment Framework and Techniques, conocido como CRAFT. Su afirmación central era un rechazo del perfeccionismo: la MAS declaraba que «does not aim to prevent all failures», es decir, que no pretende evitar todas las quiebras, porque un régimen de cero quiebras impondría una carga excesiva a las entidades y perjudicaría la eficiencia del sistema financiero.⁵

El marco combina dos evaluaciones de cada entidad. La evaluación de impacto mide la importancia relativa de una entidad dentro de su sector y el daño que su crisis causaría al sistema financiero, a la economía y a la reputación de Singapur. La evaluación de riesgo, realizada con CRAFT, valora los riesgos inherentes a las actividades significativas de la entidad, la calidad de sus controles, su vigilancia y gobernanza, así como su capital y el apoyo con que cuenta. Las dos calificaciones sitúan a cada entidad en uno de cuatro grupos de supervisión (supervisory buckets), en los que el impacto pesa más que el riesgo. Las entidades del grupo más alto están sometidas a un diálogo frecuente y a trabajos in situ, mientras que las entidades más pequeñas, de bajo impacto y bajo riesgo, quedan sujetas principalmente a seguimiento a distancia, encuestas y revisiones temáticas.⁶

El marco atribuye la responsabilidad principal sobre el riesgo a los consejos y a la alta dirección de las entidades. Mientras los riesgos se gestionen adecuadamente, la MAS procura «to minimise the need to interfere with institutions’ business operations», es decir, reducir al mínimo la necesidad de interferir en las operaciones de negocio de las entidades. La versión revisada de marzo de 2024 añade marcos para identificar y supervisar los bancos y las aseguradoras de importancia sistémica nacional. Muestran cómo el modelo ha asimilado las lecciones de la crisis financiera mundial de 2008.⁷

Disciplina de mercado y garantía de depósitos

La supervisión basada en el riesgo presupone que las entidades pueden quebrar. Por ello, un marco creíble necesita un mecanismo que proteja a los pequeños depositantes cuando eso ocurre. Singapur introdujo una garantía de depósitos explícita el 1 de abril de 2006. Inicialmente, el sistema cubría los primeros 20 000 S$ de los depósitos en dólares de Singapur de personas físicas y entidades benéficas en cada banco o sociedad financiera. El límite se elevó más tarde y, desde el 1 de abril de 2024, cuando pasó de 75 000 S$, se sitúa en 100 000 S$ por depositante y entidad adherida.⁸

El sistema explícito sustituyó la presunción implícita de que el Estado respaldaría a todos los bancos. Sus límites dejan a los depositantes más grandes un incentivo para vigilar la solvencia de sus bancos. Junto con unas normas de transparencia más exigentes y las reformas de gobernanza de 1999 y 2001, la garantía de depósitos completó el triángulo sobre el que descansaba el nuevo enfoque: una supervisión centrada en el riesgo, entidades responsables de sus propios controles y mercados provistos de información.

Notas

1. Lee Hsien Loong, discurso de 4 de noviembre de 1997, párr. 41: «We need to shift emphasis from regulation to supervision»; la regulación abarca los requisitos de capital y las normas prudenciales; la supervisión, la vigilancia del cumplimiento y de los controles internos de las entidades – Lee Hsien Loong, discurso de 4 de noviembre de 1997, párr. 53: «We should rely more on market discipline and full information disclosure to protect investors». ↩
2. MAS, Annual Report 1998/99, p. 52: la MAS «has shifted progressively from ‘one-size-fits-all’ regulation to a risk-focused supervisory approach»; la supervisión debe centrarse en el riesgo sistémico, con menos peso en los riesgos de entidades u operaciones individuales; sistemas internos de calificación para permitir una «performance-based regulation, where greater leeway is given to stronger and better managed players» – MAS, Annual Report 1998/99, p. 52: «The regional financial crisis has highlighted the dangers of liberalising financial markets without strengthening supervisory systems». ↩
3. MAS, Annual Report 1998/99, p. 55: «In May 1998, MAS set up a new inspection unit within the Securities and Futures Department to conduct on-site inspection of securities market intermediaries … The unit commenced inspection in August 1998.» – MAS, Annual Report 1998/99, p. 55, «Developing a Common Risk Framework»: la práctica internacional converge «towards a consistent risk-focused approach at a consolidated enterprise-wide level»; se está desarrollando un marco de riesgos común – Lee Hsien Loong, discurso de segunda lectura de 16 de mayo de 2001, párr. 29: modificación de la sección 10 para que la MAS pueda fijar «specific capital adequacy ratio requirements that vary from the stipulated minimum of 12%». ↩
4. MAS, MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions, abril de 2007 (revisado en marzo de 2024), párr. 1.1: los objetivos y principios se «spelled out in ‘Objectives and Principles of Financial Sector Oversight in Singapore’, issued in April 2004» – Lee Hsien Loong, discurso de 17 de junio de 2004: la MAS abandonó la «one-size-fits-all prescriptive regulation towards a more risk-focussed supervisory approach». ↩
5. MAS, comunicado de prensa, “MAS Issues Monograph”, 23 de abril de 2007, mas.gov.sg: publicación de “MAS’ Framework for Impact and Risk Assessment of Financial Institutions”, que se basa en “Objectives and Principles of Financial Supervision in Singapore” y articula el «Common Risk Assessment Framework and Techniques» (CRAFT). La monografía revisada de marzo de 2024 desarrolla el acrónimo como «Comprehensive Risk Assessment Framework and Techniques» – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, párr. 2.3: «MAS does not aim to prevent all failures. A ‘zero failure’ regime would place an excessive regulatory burden on financial institutions and could impair the efficiency of the financial system.». ↩
6. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, párrs. 3.3–3.4 y 4.1–4.4: las calificaciones de impacto y de riesgo se combinan para asignar cada entidad a uno de cuatro «supervisory buckets»; «the impact rating is accorded more importance relative to the risk rating»; los criterios de impacto incluyen la cuota de actividad en los mercados, el alcance minorista y el carácter crítico para el sistema financiero – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, párrs. 3.8–3.12: las entidades de los grupos inferiores se supervisan principalmente a distancia con inspecciones periódicas; las entidades del grupo 1 están sujetas a un diálogo frecuente y a trabajos in situ; las entidades más pequeñas, como los asesores financieros y los corredores de seguros, están sujetas a un seguimiento básico, encuestas y revisiones temáticas. ↩
7. MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, párrs. 2.7–2.9: el consejo y la alta dirección «play the central role in maintaining adequate risk oversight»; «As long as risks are adequately managed, we seek to minimise the need to interfere with institutions’ business operations.» – MAS, Framework for Impact and Risk Assessment, abril de 2007 (revisado en marzo de 2024), índice: apéndice 1, «Framework for identifying and supervising domestic systemically important banks»; apéndice 2, el marco correspondiente para las aseguradoras. ↩
8. MAS y Singapore Deposit Insurance Corporation, comunicado de prensa conjunto, “Launch of Deposit Insurance Scheme in Singapore”, 28 de marzo de 2006, mas.gov.sg: el sistema comienza el 1 de abril de 2006 y cubre «the first $20,000» de los depósitos en dólares de Singapur de «individuals and charities»; constituye «another layer of protection to complement the role of prudent bank management and MAS supervision» – Allen & Gledhill, “MAS to increase maximum deposit insurance coverage from S$75,000 to S$100,000 from 1 April 2024”, 30 de octubre de 2023: la MAS «increase the maximum DI coverage from S$75,000 to S$100,000» con efectos desde el 1 de abril de 2024; anunciado el 22 de septiembre de 2023. ↩

Solo a efectos de información general. Este artículo no constituye asesoramiento jurídico ni fiscal, no sustituye el asesoramiento en un caso concreto y no crea una relación abogado-cliente. Refleja la situación jurídica a fecha de octubre 2026.